澳大利亚议会完善委员会议事功能的相关情况

澳议会委员会运作的基本情况

澳议会最主要的职责是审议并通过各种议案（bills），包括法律议案、预算议案、政府事务议案等，年均180至200件，其中由政府提出的议案占总数的90%，其余由议员个人提出。鉴于澳采取议会选举产生责任内阁的政治体制，其政府各部长同时具有议员身份，政府议案亦可视作是来源于议员的动议。当某项议案提交众议院后，通常须经历全院大会的“三读”，一读为情况介绍；二读是提议案议员围绕议案目的、基本原则、效果的陈述和各方议员对具体条款的辩论，以及大会表决是否交付三读；三读为补充意见及最后决定。此后，该议案提交至参议院，经过与众议院相似的“三读”审议程序，若不通过，则交回众议院重新审议；若通过，即由总督签署颁布为正式的法案。一年之中，除1、4、12月休会外，其余各月均安排有参众两院的全院大会，每次会期4至8天不等。以2009年为例，参议院大会时长总计约520小时，众议院大会时长总计超过600小时。

通常，参众两院对议案的“三读”程序并非在连续的三次会期中完成，而需在全院大会之外进行充分研究、酝酿和修改，待成熟时才提交下一轮审议。特别是众议院的“二读”，涉及议案实质内容，一般会间隔数个会期再付表决是否进入“三读”。这期间，供议员研究议案，公开议案供社会各界讨论，并向公众征求意见和反馈。

澳大利亚首都堪培拉的联邦议会大厦 摄影/唐永兴 

在全院大会会期短、规模大、人数多、发言机会有限的情况下，澳议会的委员会成为议员频繁活动、收集证据和意见、审查和酝酿议案的主要场所。其中包括参众两院各自的常设委员会、特定委员会、参众议员共同组成的联合委员会和特别法规委员会，以及个别问题委员会等。委员会的功能有两个，一是为参众议员们的活动提供平台。议员以个人名义发言或辩论，表达自己对议案或政府事务的意见和观点。为使自己的发言和辩论能够言之有物、吸引公众的关注，进而影响议案的走势，议员们认真研究议案，既包括素材的调查、公众意见的收集和研究，也包括与其他议员的沟通和协调。二是为公众了解议案并参与议案修改提供渠道。委员会召开听证会，派遣议员小组到全国各地或向专家征集意见。完成这些工作后，委员会向众议院或参议院的全院大会提交咨询报告，建议政府有关部门在一定时间内（原为3个月，本届改为6个月）对议案作解释和说明。这类咨询报告对政府部门不具有法律约束力，委员会也不能据此直接修改议案。但因各委员会及其中议员的活动能引发公众对议案的关注和参与，且收集有大量第一手资料，委员会遂成为参众两院的重要咨询机构和日常工作助手。

为保障委员会活动正常开展及会议顺利进行，澳议会专门制定有议事规则（StandingOrders），规定委员会组成及成员任命和分配方式，委员会主席的职责，各种会议（如听证会、专家咨询会、委员会会议）的召开原因、召集方式，议员发言和辩论的顺序、时间及纪律，公众证据和意见的收集程序，委员会咨询报告的表决和提交方式，议员在委员会活动的特权及豁免等事项。在完善的程序规则保障下，澳议会委员会围绕议案开展了绵密细致的研究工作，议事职能充分发挥。

议会大厦内景 

发挥研究工作对委员会议事功能的支撑作用

澳议会高度重视研究工作，将其视作全院大会和委员会会议召开效果和质量的基础。研究工作包括议员个人的研究和议会服务机构的研究两部分。

澳大利亚的议员专职专任，是民意代表。为争取连任、树立自身的政治影响力，他们有动力花时间去听取民意，研究议案。以众议员迪克·亚当斯为例，自1993年当选众议员并连任至今，他曾先后担任过20个委员会的成员，涉猎领域众多，每年有一半的工作时间在全国各地开展调查、收集意见，另一半工作时间用于撰写研究报告、参与拟定议案、参加议会的各种会议。

议会服务机构的研究工作则较为系统，既针对议案和有关政府事务的实质性问题进行资料搜集和专题研究并提出对策建议，也研究议会会议的各项程序性规则。

在澳议会里，主要承担研究职责的服务机构是图书馆的研究分部，其工作是应询为所有的议员、议员助手和议会官员提供服务，主要包括专家建议、书面或口头简报、事实、数据和统计结果、研究摘要和刊物摘编、议案说明等资料，涉及七大领域（经济、外交国防和安全、法律和议案摘要、政治和公共行政、科技和环境资源、社会政策、数据和制图）。该分部汇聚80余名熟悉各领域事务、具有较强写作能力和政策分析能力的研究者。实践中，图书馆成为澳议会的“智囊”，是议员在个人搜集资料和信息之外的重要公共资源库。此外，依托于图书馆的强有力支持，议院研究室（ChamberResearchOffice）重点研究并更新议会全院和委员会的议事规则，各委员会的官员则围绕本委员会职责范围内的议案及配套的政府规章进行专题分析。总的看，澳议会及其委员会研究工作的突出特点是专业化、规范化、集约化，为议员提供直接、高效的咨询服务。 

发挥专门议事规则对委员会议事功能的保障作用

开会议事是议会的基本功能，也是议员的最主要活动。在澳大利亚议会，各项工作都围绕参众两院的全院大会和委员会会议展开。为了把会开好，保证议员议事有规矩、有效果，作出的决策符合民主要求，澳议会很重视议事规则。经过百余年的实践，澳议会发展出统一的议事规则，目前主要包括两类，一是“常用规则”（StandingOrders，通用性质），二是“程序指南”（GuidetoProcedures，特定用途）。它们同时适用于全院大会和委员会的各种会议。澳议会并没有类似“全国人大议事规则”的法律文本，而是在每一个会期出版全新的“常用规则”和“程序指南”，把该次会期内所有会议的程序依照会议议题梳理一遍，并单独成册。虽然每次会期议题繁多，参会议员的出席情况不同，但“常用规则”的基本内容非常稳定，在近20年内没有大的变化，“程序指南”则根据会议类别、议题作动态调整，二者结合成为一套成熟的议事规则，支持和保障澳议会的议事活动。

澳议会众议院还设有“程序委员会”（ProcedureCommittee），职责是讨论议会在程序性事项方面的重大问题。同时设立了“议院研究室”，作为该委员会的工作机构，专门起草议会所有会议的程序性文件，建立并更新历次会议的议事规则数据库，为议员提供会议程序方面的历史资料。

总之，为使议案研究和酝酿得更成熟，澳议会委员会承担信息综合和集中议事的职能，是参众两院全院大会的专业咨询机构，也是面向公众的窗口，它们的活动是议会正常运转的基础。同时，委员会依靠一套成熟的程序性规则保障议事功能的充分发挥。澳议会的这些做法使议会的议事功能落在实处，保证议事程序的规范和民主、议事结果的专业与合理，是该国实践代议制民主过程中比较成熟的经验。当然，澳议会也面临一些弊端和挑战，如去年议会选举后产生“少数派政府”问题，无党派及绿党议员地位增强、政治立场不易确定，对议会的议事效率和议事规则的稳定有一定负面影响；再如澳议会近年来的专项经费不足，限制了专业研究队伍的规模和先进信息技术的开发，影响研究工作的拓展。

（作者单位：全国人大外事委员会法案室法案处）